Motverkar ändringarna i regleringen av anknutna enheter sitt syfte?
Den arbetsgrupp som tillsatts för att utreda reformen av upphandlingslagen har publicerat sitt betänkande i webbtjänsten för utlåtanden.
I betänkandet har det skrivits in flera sådana förslag till ändring av upphandlingslagen som avser att främja regeringsprogrammets mål att förbättra effektiviteten vid offentlig upphandling och åstadkomma kostnadsbesparingar.
Förslagen om att skärpa regleringen av de så kallade in-house-bolagen har väckt särskilt mycket diskussion.
In-house-bolagens popularitet och deras roll i offentliga upphandlingar
Hittills har offentliga upphandlande enheter kunnat upphandla varor och tjänster från dessa företag utan konkurrensutsättning, om bolagen ansetts ha ställning som anknutna enheter. Ställningen som anknuten enhet har bottnat i ägandet, och dessutom har det förutsatts att ägaren har möjlighet att styra företaget som om det var dess eget. Eftersom man har kunnat bli ägare till stora in-house-bolag med mycket små andelar, till och med andelar på någon promille, så har frågan väckts om hur rentav hundratals ägarkunder i praktiken styr företaget.
In-house-bolagen har under de senaste åren blivit ett mycket populärt sätt att samarbeta och skaffa informations- och kommunikationstekniktjänster för den offentliga förvaltningen. Denna popularitet har också väckt diskussion om huruvida det i själva verket bara är fråga om ett sätt att kringgå upphandlingslagen och göra upphandlingar utan att konkurrensutsätta dem.
I regel skaffar visserligen också in-house-bolagen de tjänster som de säljer till kommuner och välfärdsområden på marknaden, genom att konkurrensutsätta dem i enlighet med upphandlingslagen. Ofta sker detta i form av det som kallas gemensam upphandling, något som inte omfattas av regleringen av anknutna enheter. Att efter lagändringen fortsätta med detta förfarande förutsätter att separata bolag för gemensam upphandling bildas.
En viktig fördel med sådana in-house-bolag, särskilt för små upphandlande enheter, är att de har tillgång till betydligt bättre upphandlingskompetens än om envar skulle försöka reda sig själv. Även större upphandlingsvolymer möjliggör förmånligare priser för de upphandlande enheterna. Visserligen är en del av tjänsterna sådana som in-house-bolagen producerar direkt för sina ägare, till exempel i fall där grundläggande informationsteknik och dylikt har utkontrakterats till dem.
Det har nog också förekommit överdrifter i anlitandet av in-house-bolag, och de har säkert spelat en stor roll när det i regeringsprogrammet har skrivits in mål för att ändra regleringen av dessa bolag. De nu föreslagna ändringarna, i synnerhet kravet på en ägarandel på minst tio procent, kommer emellertid, om de förverkligas, att medföra stora svårigheter för många av dessa bolag och deras ägare. De största bolagen är tvungna att begränsa antalet ägare till högst tio, vilket i praktiken innebär att de som fortsätter att höra till ägarna kommer att vara de som har flest aktier eller de som har den största inköpsvolymen. Eftersom antalet aktier och volymerna också starkt korrelerar med ägarnas storlek, kommer de mindre ägarna att stå där med sin tvättade hals, utan någonting, och blir i värsta fall tvungna att konkurrensutsätta sin outsourcing på nytt men med ryggen mot väggen. Dessa minsta ägare är vanligtvis små och medelstora kommuner, som inte heller ur marknadens synvinkel är de mest intressanta kunderna.
Välfärdsområdenas ställning och utmaningar med nationellt samarbete
Också bland välfärdsområdena finns det många fall där ägarandelarna i dessa bolag är mycket små, eftersom bolagen har bildats och deras innehav fördelats innan välfärdsområdena ens existerade. Tioprocentsregeln gör det också omöjligt för de 21 välfärdsområdena att överhuvudtaget bilda riksomfattande samarbetsstrukturer i form av in-house-bolag. Dessutom blir ställningen för redan etablerade bolag, till exempel DigiFinland, ohållbar om det inte görs undantag från lagen.
Det verkar alltså som om reformen inte kommer att förbättra effektiviteten inom offentlig upphandling och ge kostnadsbesparingar, utan tvärtom. Sannolikt kommer den knappast alls att förbättra konkurrensen på marknaden, eftersom de upphandlande enheter som i dagens läge är de största användarna av bolagens tjänster kan ordna sitt ägande så att ingenting väsentligen förändras. Man kan kanske också ställa frågan om det är så förnuftigt att alla tjänster som är avsedda att vara gemensamma ska ordnas i bolagsform. På regional nivå har samkommuner traditionellt varit en populär samarbetsform, och på nationell nivå har de statliga ämbetsverken erbjudit gemensamma tjänster (till exempel Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata).
Kanske samkommunerna och de centrala ämbetsverkens tjänster kommer att uppleva en ny renässans i och med den förändrade regleringen. Kanske får vi se helt nya samarbetsstrukturer – vem vet?
Skribent
Tommi Karttaavi
Digidirektör